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從“城市管理”變身“綜合執(zhí)法” 這樣執(zhí)法有力度也有溫度

發(fā)布時(shí)間：2019-12-04 13:21:07

2019年11月20日，江山市賀村鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)對(duì)一家即將開(kāi)業(yè)的酒店開(kāi)展例行檢查。

“沒(méi)有問(wèn)題，你的酒店可以按時(shí)開(kāi)業(yè)了！”11月20日，江山市賀村鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)隊(duì)員劉寧和隊(duì)友一起，對(duì)一家即將開(kāi)業(yè)的酒店開(kāi)展了例行檢查，“以往需要生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生監(jiān)督等多個(gè)執(zhí)法部門(mén)分別開(kāi)展的檢查，我們這一趟就都檢查完了?！?/p>

由一支隊(duì)伍履行多部門(mén)、多領(lǐng)域的行政執(zhí)法職能，是我省綜合行政執(zhí)法改革帶來(lái)的一大轉(zhuǎn)變。而這種變化起源于，去年10月31日浙江省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室的設(shè)立。“我們是全國(guó)唯一省級(jí)層面的綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)部門(mén)，負(fù)責(zé)全省行政執(zhí)法體制改革、行政執(zhí)法監(jiān)督和綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)工作?！笔∷痉◤d有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

一年多來(lái)，隨著新機(jī)構(gòu)的設(shè)立和改革的步步深入，曾經(jīng)群眾口中的“城市管理”變成了執(zhí)法內(nèi)容涵蓋數(shù)十個(gè)部門(mén)、幾百種事項(xiàng)的“綜合執(zhí)法”。稱(chēng)呼的小改變，背后是執(zhí)法體制機(jī)制、執(zhí)法理念和執(zhí)法手段的大變革。

2019年2月20日，嘉興市秀洲區(qū)高照街道與區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局組織執(zhí)法力量對(duì)中小學(xué)校、幼兒園及周邊食品經(jīng)營(yíng)單位開(kāi)展食品安全監(jiān)督檢查。

機(jī)制之變

成立新機(jī)構(gòu)，執(zhí)法更有體系

“這短短一條馬路上，路名牌、紅綠燈、垃圾箱、綠化帶分別屬于市政、交警、環(huán)衛(wèi)、園林等不同部門(mén)管理?！?0月中旬，義烏市綜合行政執(zhí)法局副局長(zhǎng)賈志建站在路邊向記者介紹了綜合執(zhí)法的必要性，“想要避免基層執(zhí)法中的‘九龍治水’，開(kāi)展綜合執(zhí)法必不可少?！?/p>

為在全省范圍內(nèi)更大力度地推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，2018年10月31日，我省在機(jī)構(gòu)改革中專(zhuān)門(mén)設(shè)立了全國(guó)唯一的省級(jí)綜合執(zhí)法指導(dǎo)部門(mén)——浙江省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室，由其擔(dān)負(fù)起浙江不斷深化這項(xiàng)改革的重任。

在這個(gè)新設(shè)部門(mén)的推動(dòng)下，今年省委省政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)施意見(jiàn)》，明確完善執(zhí)法體制、規(guī)范執(zhí)法行為、加強(qiáng)工作保障等多項(xiàng)改革任務(wù)，提出到2020年底，全省基本建立分工合理、職責(zé)清晰、協(xié)同高效的“綜合行政執(zhí)法+部門(mén)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”執(zhí)法體系，從而更大力度和范圍地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨部門(mén)跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革。

不久前召開(kāi)的省委十四屆六次全會(huì)在提到健全現(xiàn)代法治體系時(shí)，亦專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)要“深化綜合行政執(zhí)法體制改革，完成全省綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)、執(zhí)法力量整合，完善執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。在省司法廳黨委委員、省綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室主任儲(chǔ)厚冰看來(lái)，這充分肯定了我省在行政執(zhí)法改革中的探索和成績(jī)，也為改革的未來(lái)奠定了體制機(jī)制基礎(chǔ)。

回溯歷程，早在2015年，浙江就在全國(guó)范圍內(nèi)率先開(kāi)展綜合行政執(zhí)法改革，在市縣組建綜合行政執(zhí)法局，集中行使市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城鄉(xiāng)規(guī)劃等21個(gè)領(lǐng)域內(nèi)與人民群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、發(fā)生頻率較高的行政執(zhí)法職權(quán)，以解決長(zhǎng)期存在的多頭執(zhí)法、反復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題。

在開(kāi)展綜合行政執(zhí)法的基礎(chǔ)上，借著本輪機(jī)構(gòu)改革的東風(fēng)，我省專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革也悄然開(kāi)啟。在全省各設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）都將相關(guān)領(lǐng)域多個(gè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法職能進(jìn)行整合，成立了市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、文化市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)5支專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)，從而實(shí)行分領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)執(zhí)法。

5支執(zhí)法隊(duì)涵蓋了各自領(lǐng)域內(nèi)幾乎所有執(zhí)法職責(zé)。以市場(chǎng)監(jiān)管為例，新組建的市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊(duì)將統(tǒng)一行使原來(lái)分屬工商、質(zhì)監(jiān)、食品、藥品、物價(jià)、商標(biāo)、專(zhuān)利、商務(wù)、鹽業(yè)等部門(mén)的執(zhí)法職責(zé)。

今年7月，溫州市整合了全市127家機(jī)構(gòu)、2000余名執(zhí)法隊(duì)員，組建完成了市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、文化市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)5個(gè)部門(mén)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，拉開(kāi)了全省部門(mén)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域改革的序幕。截至目前，全省11設(shè)區(qū)市、90縣（市、區(qū)）已全部掛牌成立五大領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法工作機(jī)構(gòu)。“綜合行政執(zhí)法+部門(mén)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的行政執(zhí)法體系逐漸形成。

2019年5月，全省首個(gè)街道綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)——下城區(qū)長(zhǎng)慶街道綜合執(zhí)法大隊(duì)揭牌。

理念之變

權(quán)力更下沉，執(zhí)法更有溫度

10月下旬，杭州市下城區(qū)長(zhǎng)慶街道林司后附近居民驚喜地發(fā)現(xiàn)，周邊的5家餐飲店停業(yè)整頓了。“這幾家店開(kāi)著，我們夏天不敢開(kāi)窗，冬天聞著嗆人味道?！睘榱诉@事，大家沒(méi)少向街道“吐槽”。但由于缺乏執(zhí)法權(quán)，街道干部對(duì)此一籌莫展。整治一家小小的餐飲店，需要生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、城市管理等多部門(mén)協(xié)同推進(jìn)，由于執(zhí)法領(lǐng)域的職責(zé)有交叉、邊界不清晰，幾個(gè)部門(mén)來(lái)了好幾次，愣是管不好一頂“廚師帽”。

今年以來(lái)，長(zhǎng)慶街道成為全省基層綜合行政執(zhí)法5個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）之一，成立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，承接區(qū)級(jí)8個(gè)部門(mén)劃轉(zhuǎn)涉及市容環(huán)衛(wèi)、市場(chǎng)監(jiān)管、住房城建等16個(gè)方面的權(quán)力事項(xiàng)共288項(xiàng)，類(lèi)似“小餐飲油煙擾民、房屋違法裝修、無(wú)證蔬菜店管理”等投訴，一支執(zhí)法隊(duì)伍就能上門(mén)處理。

“我們基層干部都是直接跟群眾打交道的，執(zhí)法的事項(xiàng)都不大，但同一個(gè)領(lǐng)域，由不同的部門(mén)分頭執(zhí)法，效率不高，群眾就有怨言，覺(jué)得我們互相推諉，不作為?！遍L(zhǎng)慶街道綜合行政執(zhí)法隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)李云龍表示，“街道綜合行政執(zhí)法大隊(duì)成立后，既強(qiáng)化了權(quán)責(zé)一致、權(quán)威集中，體現(xiàn)了執(zhí)法剛性，又凸顯了精簡(jiǎn)高效，以人民為中心的改革初衷?！?/p>

執(zhí)法權(quán)力的下放，帶來(lái)了基層執(zhí)法效率的顯著提升，也讓居民的感受度和滿(mǎn)意度明顯增強(qiáng)。浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師駱梅英對(duì)記者表示，從原來(lái)的多頭執(zhí)法到如今“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，體現(xiàn)的是從部門(mén)碎片式管理到集中型治理的理念轉(zhuǎn)變。隨著執(zhí)法職能的不斷優(yōu)化，執(zhí)法協(xié)同不斷加強(qiáng)，執(zhí)法效率不斷提高，群眾對(duì)執(zhí)法人員的認(rèn)同感也將不斷提升。據(jù)了解，目前正在擬制全省統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄，已梳理出適宜劃歸綜合行政執(zhí)法部門(mén)的約17個(gè)方面、300多個(gè)事項(xiàng)。

和以往印象里“黑臉城管”不同，如今的執(zhí)法者們?cè)谛惺固幜P權(quán)時(shí)，顯得更有溫度。前不久，一早送女兒上培訓(xùn)班的溫州市民林先生因?yàn)榘衍?chē)停到人行道上，收到了鹿城區(qū)綜合行政執(zhí)法局發(fā)來(lái)的短信。由于此前一年沒(méi)有人行道違停記錄，他被免于處罰。林先生說(shuō)，自己因?yàn)閷?shí)在找不到車(chē)位才生出僥幸心理，被短信提醒后，以后不會(huì)再違停了。

今年8月起，鹿城區(qū)綜合行政執(zhí)法局在轄區(qū)內(nèi)對(duì)人行道違法停車(chē)行為“首違免罰”。相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“執(zhí)法的目的不是處罰，而是在全社會(huì)樹(shù)立守法的意識(shí)，相信在收到短信后，大部分人都會(huì)有意識(shí)地去遵守社會(huì)秩序和法律法規(guī)?！蓖瑫r(shí)，屢教不改的市民將受到執(zhí)法者的嚴(yán)查嚴(yán)管，在當(dāng)?shù)貥?shù)立人行有道、車(chē)停有序的新風(fēng)尚。

2019年5月15日，舟山市市場(chǎng)監(jiān)督管理局金塘分局執(zhí)法人員對(duì)島內(nèi)的加油站、醫(yī)院、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)在用的計(jì)量器具進(jìn)行依法檢查。

手段之變

用上高科技，執(zhí)法更有效力

執(zhí)法權(quán)力的不斷下沉，對(duì)執(zhí)法準(zhǔn)確度和效率都提出了更高的要求。在“最多跑一次”改革和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的牽引下，依托“浙政釘”，浙江開(kāi)發(fā)了全省統(tǒng)一的“掌上執(zhí)法”行政執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)，并從今年7月起在全省全面推廣。

10月30日，寧波江北區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法隊(duì)王維帶領(lǐng)隊(duì)員，來(lái)到轄區(qū)內(nèi)一家年糕生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。在王維指出該生產(chǎn)企業(yè)存在若干個(gè)項(xiàng)目需要整改的同時(shí)，一旁隊(duì)員金榮益熟練地將上述核查情況輸入到手機(jī)上的掌上執(zhí)法平臺(tái)。他仔細(xì)核對(duì)執(zhí)法平臺(tái)中企業(yè)的主體信息以及執(zhí)法檢查的項(xiàng)目后，拍攝檢查照片，系統(tǒng)上簽好名字，整個(gè)檢查流程隨即全部完成。王維說(shuō)：“以前出門(mén)執(zhí)法檢查公文包是肯定少不了，包里塞滿(mǎn)文書(shū)，現(xiàn)場(chǎng)檢查情況得手工書(shū)寫(xiě)?，F(xiàn)在隨著改革深入和信息化技術(shù)的發(fā)展，一部手機(jī)就能搞定，執(zhí)法過(guò)程越來(lái)越便捷高效?！?/p>

截至目前，全省已在即時(shí)檢查、專(zhuān)項(xiàng)檢查、雙隨機(jī)抽查領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)6.3萬(wàn)余一線(xiàn)執(zhí)法人員的“掌上執(zhí)法系統(tǒng)”賬號(hào)全開(kāi)通、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)全應(yīng)用。

吳興區(qū)綜合行政執(zhí)法監(jiān)督指揮中心。

與此同時(shí)，更多的科技手段正被運(yùn)用到執(zhí)法環(huán)節(jié)中。10月31日，湖州吳興區(qū)綜合行政執(zhí)法監(jiān)督指揮中心大屏幕的監(jiān)控畫(huà)面發(fā)現(xiàn)，湖州大廈前有占道經(jīng)營(yíng)，指揮中心在通知街頭執(zhí)法人員的同時(shí)，派出無(wú)人機(jī)空中巡查，不到3分鐘就處理了這起違法案件。

吳興區(qū)綜合行政執(zhí)法局局長(zhǎng)鄒德明說(shuō)，在與公安視頻共享的同時(shí)，當(dāng)?shù)鼐C合執(zhí)法部門(mén)還自建280路市容監(jiān)控、8路違停抓拍球、兩路鷹眼，整合無(wú)人機(jī)、車(chē)載、4G執(zhí)法記錄儀等多種移動(dòng)取證設(shè)備，建立專(zhuān)屬的視頻平臺(tái)和可視化、智能化的行政執(zhí)法指揮中心，全程掌控執(zhí)法的全過(guò)程。

“以往像車(chē)輛違停等問(wèn)題，一般由執(zhí)法人員巡邏時(shí)發(fā)現(xiàn)才能處理，既費(fèi)時(shí)費(fèi)力，又容易疏漏，現(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)員從接到指令，到完成處置，只要10分鐘，而且全程視頻記錄?！编u德明表示，“執(zhí)法過(guò)程全記錄，一方面解決了取證的難題，另外一方面也使我們執(zhí)法更加規(guī)范?！?/p>

對(duì)執(zhí)法者而言，新技術(shù)的作用遠(yuǎn)不止此。在安吉，當(dāng)?shù)匾劳型ㄓ嶈F塔建成高空“天眼系統(tǒng)”，以往因?yàn)閳?zhí)法對(duì)象拒不配合而造成的執(zhí)法難題迎刃而解。安吉縣綜合執(zhí)法局?jǐn)?shù)字城管服務(wù)中心副主任梁笛介紹說(shuō)：“有了視頻我們執(zhí)法就有了依據(jù)，也倒逼我們有理有據(jù)有節(jié)地執(zhí)法，再?zèng)]有人說(shuō)我們‘搶東西’‘暴力執(zhí)法’了?！?/p>

“在執(zhí)法中更廣泛地使用數(shù)字化手段，是未來(lái)綜合行政執(zhí)法改革的一個(gè)方向。”駱梅英介紹，目前全國(guó)各地都在探索執(zhí)法中的信息化應(yīng)用。如上海等地在探索將城市信息“上云”，在沿街店鋪門(mén)口放置了二維碼，執(zhí)法隊(duì)員只需掃一掃即可查看云端儲(chǔ)存的檢查信息；廣東則打通了省市縣三級(jí)的城市管理數(shù)據(jù)，為群眾提供12345城市熱線(xiàn)、網(wǎng)站投訴、微信投訴等全流程“一網(wǎng)通辦”。

“在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域推動(dòng)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，也是我們工作的一大方向?！眱?chǔ)厚冰表示，目前全省統(tǒng)一的掌上執(zhí)法平臺(tái)也在應(yīng)用中不斷迭代更新，已實(shí)現(xiàn)與“基層治理四平臺(tái)”“公共信用信息平臺(tái)”“統(tǒng)一咨詢(xún)舉報(bào)投訴平臺(tái)”等平臺(tái)的打通互聯(lián)，與各省級(jí)部門(mén)自建的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)對(duì)接聯(lián)動(dòng)，“接下來(lái)，我們會(huì)進(jìn)一步運(yùn)用數(shù)字化手段，不斷完善執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度?！?/p>

【浙江新聞+】

將改革推向縱深

駱梅英（作者系浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

浙江省在規(guī)范執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督以及綜合執(zhí)法改革等方面均走在全國(guó)前列。早在2006年，浙江省委《關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》就提出推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)。多年來(lái)，浙江不斷加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、注重頂層設(shè)計(jì)和基層智慧相結(jié)合，為深化行政執(zhí)法體制改革不斷注入新的動(dòng)力。

黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)深化行政執(zhí)法體制改革作出了新的重要部署，提出要最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)、進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍、落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制等。浙江不斷深化綜合行政執(zhí)法改革，核心就是通過(guò)整合、優(yōu)化政府執(zhí)法力量和執(zhí)法資源，最大限度減少“執(zhí)法擾民”、提升執(zhí)法效能，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

綜合行政執(zhí)法改革以實(shí)現(xiàn)從部門(mén)碎片式管理到整體政府型治理的轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)。所謂綜合行政執(zhí)法，就是行政執(zhí)法的綜合。改革通過(guò)深化城市管理等跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法，整合組建五大領(lǐng)域部門(mén)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，下沉到基層試點(diǎn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，并在全國(guó)率先成立了省級(jí)層面的綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)部門(mén)，不斷加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)同，優(yōu)化執(zhí)法資源，構(gòu)建“綜合行政執(zhí)法+部門(mén)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法+聯(lián)合執(zhí)法”的協(xié)同高效體系。

改革的下一步推進(jìn)，一是要以建設(shè)好、應(yīng)用好全省行政執(zhí)法監(jiān)管平臺(tái)為載體，推進(jìn)“最多跑一次”改革在行政執(zhí)法領(lǐng)域的延伸。浙江正在從“網(wǎng)絡(luò)大省”向“網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)省”邁進(jìn)，在推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革中，要用好這一優(yōu)勢(shì)，不斷探索和發(fā)展執(zhí)法信息化、智能化、標(biāo)準(zhǔn)化。二是要發(fā)揮好省級(jí)綜合執(zhí)法指導(dǎo)部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，處理好改革中“條和塊”“權(quán)和責(zé)”“規(guī)范和效率”“速度和穩(wěn)健”的關(guān)系。三是要跟蹤改革、研究改革。浙江在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方面的良好基礎(chǔ)、在綜合執(zhí)法改革領(lǐng)域的先行實(shí)踐，其可以總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)、改革中遇到的前沿問(wèn)題以及解決問(wèn)題的路徑、方案，對(duì)于浙江，對(duì)全國(guó)，都有著重要的意義。

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千島湖新聞網(wǎng)　責(zé)任編輯：姜智榮

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