一場牽動三千萬事業(yè)人利益的改革大戲，上演多年后，仍處于前奏與調(diào)整階段。
在改革的膠著狀態(tài)下，梳理多年的改革進程和追尋當前的動向，可以理出的訊息是：事業(yè)單位的改革方向，日益回歸“公共服務”的本色；而正是為了更有效的回歸，其政策的推出才如此慎重。
一旦時機成熟，便可推出。
事業(yè)單位改革不僅要“破”其既有弊端，更要“立”其公共服務本職
據(jù)《?望》新聞周刊了解，由中編辦、人事部等諸部門協(xié)作推進的事業(yè)單位改革整體戰(zhàn)略仍在征求意見中，而某些單項，如其中的人事制度，則已有比較明確的思路，進入了法制化階段。更為切近的是，有關部門在日前要求相關的事業(yè)單位收入分配制度改革提速。
有待于回歸公共服務屬性
無論是稱謂，還是性質(zhì)，“事業(yè)單位”都是中國特有的產(chǎn)物。一些參加國際研討會的專家常常為其譯名而備感為難。
事業(yè)單位所涉極廣。截至2005年底，全國事業(yè)單位總計125萬個，涉及教科文衛(wèi)、農(nóng)林水、廣播電視、新聞出版等多個領域，工作人員超過3035萬人。
“事業(yè)單位”形成于計劃經(jīng)濟時期，在1998年頒布實施的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中，它被定義為“國家為了社會公益目的”設立的“社會服務組織”，“由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦”。專家們也就據(jù)此而將其譯為“PublicServiceUnit”(公共服務機構(gòu))。
事實上，“公共服務機構(gòu)”這個概念還不能容納現(xiàn)在所有的事業(yè)單位，只是代表了設立的初衷。從實際運行看，事業(yè)單位大致有行政執(zhí)法類、公共服務類、生產(chǎn)經(jīng)營類。
如果按照公共服務的定位看，從事行政執(zhí)法和經(jīng)營服務俱是“站錯了隊”。事業(yè)單位與黨政機關、國有企業(yè)的實際邊界并不如法規(guī)上說的那么明確。“政事不分”、“事企不分”帶來的管理混亂屢遭詬病。
一位學者比喻說，一些政府附屬的事業(yè)單位就是“二政府”，自居企業(yè)和社會之上，脾氣比一些政府部門還大。而另一些事業(yè)單位實際已成為以盈利為目的的機構(gòu)，與“社會公益”的目的漸行漸遠。
事業(yè)單位要改什么？國家發(fā)改委副主任李盛霖曾把事業(yè)單位的“毛病”概括為：機構(gòu)臃腫，效率低下，已經(jīng)難以適應目前中國市場經(jīng)濟的需要，嚴重制約了經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
不過，事業(yè)單位的主體還是那些典型的公共服務行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務從業(yè)人員三項相加，占到事業(yè)單位人員的3/4，其中教育系統(tǒng)人員即達到一半左右。
而在全社會對公共服務要求提高的今天，這些單位的提供的服務仍有較大的提升空間。如近年來人民群眾最不滿意的行業(yè)榜單中，教育系統(tǒng)和醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)位居前列。
資源來源影響基本屬性
過去二十多年的事業(yè)單位改革，始終圍繞財政來源而擴張、縮減。在財政補助(全額或差額)和經(jīng)費自理的原則性區(qū)分下，單位內(nèi)部的創(chuàng)收則往往與撥款混同一塊。而“公共服務”這個基本屬性的確定，也隨著財源的不同而搖擺，并引起社會的不同觀感。
事業(yè)單位長期消耗約三分之一的國家預算開支。據(jù)多項統(tǒng)計研究，這些資源被越來越多地用于三千萬人員自身。
在上世紀80年代，科技、衛(wèi)生等行業(yè)展開的事業(yè)單位改革中，擴大自主權(quán)成為核心內(nèi)容之一，其中包括收益權(quán)與分配權(quán)。這一趨勢的另一面便是財政預算的削減。
上世紀90年代關于事業(yè)單位改革的三個重要文件中(1993年中共中央印發(fā)的《關于黨政機構(gòu)改革的方案》和《關于黨政機構(gòu)改革方案的實施意見》，1996年中辦、國辦印發(fā)的《中央機構(gòu)編制委員會關于事業(yè)單位改革若干問題的意見》)，“政事分開”的原則直接針對“政事不分”的弊端，但對日后越來越嚴重的“事企不分”則尚未過多防范。
這一時期的改革背景乃是中共十四大確立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本路線后，事業(yè)單位也開始探索與之相適應的新的管理體制。
綜合多年的歷程，有研究者指出，過去事業(yè)單位改革的方向，是越來越不像政府機關、越來越像企業(yè)，也就是所謂“推向市場”。
由于事業(yè)單位的事權(quán)在各級政府，在各種形式的“包干責任制”下，政府往往只按事先確定的數(shù)額給予定額撥款(以“人頭費”為主)，事業(yè)單位的節(jié)余或赤字全由自己解決。
當年為了更好地創(chuàng)收，學校、醫(yī)院等事業(yè)單位便向企業(yè)和向企業(yè)轉(zhuǎn)制的事業(yè)單位看齊，屢試不爽的做法就是各種名目的“創(chuàng)收”。在疲軟的預算制度下，這類“創(chuàng)收”所得基本都由內(nèi)部“消化”。
國務院發(fā)展研究中心研究員葛延風認為，一些主要提供社會公益性服務的事業(yè)單位已經(jīng)過度“市場化”，“放權(quán)過度、約束不足”。
而實質(zhì)上，這樣的“市場化”是一種“偽市場化”，是在資源壟斷情況下的“市場化”，其主要內(nèi)容，是資源的供給者由“國家”日益轉(zhuǎn)向“社會”，并在這個過程中，越來越多地偏離了“公共服務”這個基本屬性，因之引起種種異議。
事業(yè)單位“分類”歸位
近幾年來，在構(gòu)建服務型政府尤其是和諧社會 的大背景下，國家在教育、醫(yī)療等行業(yè)的諸多“矯正”之舉說明，事業(yè)單位“偽市場化”方向并不被認可。事業(yè)單位改革越來越回到它的本位：公共服務。
國家發(fā)改委綜合體制改革司司長范恒山(范恒山新聞,范恒山說吧)曾提出，應把事業(yè)單位重新定義為介于政府和企業(yè)之間的、進行社會服務和公益性服務的組織，它們的基本特征是“非政府(也非二政府)、非企業(yè)(也非準企業(yè))、非營利(也非變相營利)”。他建議事業(yè)單位應在“公共事務、公益性服務、社會互助和慈善援助”等領域內(nèi)運作。
事實上，在分行業(yè)、分地方進行的同時，事業(yè)單位改革一開始就特別強調(diào)分類。如在上述上世紀90年代的三個重要文件中，都有分類指導。盡管不同時期、不同地方的分類有所區(qū)別，但有一個共同的核心概念是“公益性”。
去年年中，中編辦制定的《關于事業(yè)單位分類及相關改革的試點方案》(征求意見稿)中提出，根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能，將其劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三個大類。這一分類與浙江、深圳等地的實際做法差不多。
分類只是第一步，接下來便是以此定去留，承擔行政職能的回歸行政序列，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的轉(zhuǎn)為企業(yè)。而剩下的事業(yè)單位則只有一種：即從事公益服務。
《關于事業(yè)單位分類及相關改革的試點方案》(征求意見稿)還將從事公益服務的事業(yè)單位，則再劃分為三個類別：不能或不宜由市場配置資源的，所需經(jīng)費由同級財政予以保障，不得開展經(jīng)營活動，不得收取服務費用；可部分實現(xiàn)由市場配置資源的，所需經(jīng)費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入；可實現(xiàn)由市場配置資源的，實行經(jīng)費自理，財政通過政府購買服務方式給予相應的經(jīng)費補助，具備條件的，應逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，今后這類單位主要由社會力量舉辦。還有研究者認為，面向政府機關進行輔助性工作的事業(yè)單位與面向公眾的事業(yè)單位尚不一樣，應區(qū)別對待，分設直屬事業(yè)單位和獨立事業(yè)單位。
國家行政學院教授竹立家認為，事業(yè)單位重回公共服務本職，意味著事業(yè)單位改革重點不是裁減人員，而是進行內(nèi)部管理改革和對事業(yè)單位有效監(jiān)督及績效評價體系的改革，提高服務效率，而其間的政府職責則是通過二次分配和政府財政投入的導向，使社會上大多數(shù)人特別是社會困難群眾能夠享受到社會發(fā)展所帶來的好處。
來自民辦的競爭？
無論從設立初衷，還是改革方向，事業(yè)單位“專職”從事公共服務已成共識。但事業(yè)單位在公共服務體系中是否需要“獨家”則仍有不同意見。
事實上，在事業(yè)單位改革過程中，其運作的領域面臨著越來越多的私營部門的競爭。事業(yè)單位在非國有部門的對應者被稱為“民辦非企業(yè)單位”或非營利組織，同樣從事非營利性社會服務，區(qū)別在于一是公辦，一是民辦。
如教育領域，民辦學校、獨立學院等盡管增長緩慢，但已逐步獲得政策、法律上的認可。而江蘇宿遷醫(yī)院民營化改革則于去年遭受以清華、北大兩報告為代表的正反雙方激辯。
北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員高書生認為，公辦和民辦的公益性機構(gòu)不平衡，是我國社會公益事業(yè)發(fā)展中存在的突出問題。他稱，事業(yè)單位無論轉(zhuǎn)為非營利機構(gòu)還是營利機構(gòu)，無論繼續(xù)采取公辦方式還是采取民辦方式，發(fā)展是第一位的，其擔負的推動社會公益事業(yè)發(fā)展的使命是不能改變的，以改革促發(fā)展的目標是不能動搖的。
正如有論者所指出的，此前教育、醫(yī)療“市場化”改革的失敗并非真正的市場化之過。在公共服務提供方面，政府主導與包括私營機構(gòu)在內(nèi)的多樣化提供并不矛盾。
在深圳事業(yè)單位改革過程中，有一條即改革政府提供公共服務的方式，凡是可以通過采購提供的公共服務，在不影響該項服務穩(wěn)定供給的前提下，采取政府“花錢買服務”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的辦法，用市場化的方式組織生產(chǎn)和供應，降低公共服務的單位成本，提高公共服務的效能和水平。而采購對象，并未全限于事業(yè)單位。
早在2000年，全國人大副委員長成思危領導的一個課題組曾建議，政府應負擔起管理和運作純公益性非營利機構(gòu)的主要責任，而準公益性的非營利機構(gòu)應主要由民營機構(gòu)運作。
成思危表示，要建立和完善現(xiàn)代公共財政 體制。加大政府對公共服務領域投入和財政轉(zhuǎn)移支付的力度，提高財政公共服務資金的使用效率。同時，改革社會領域投融資體制，放寬市場準入，鼓勵和允許社會資金投入，形成社會事業(yè)的多元化投資機制。
相形之下，分別出自國務院發(fā)展研究中心和科技部的兩個課題組報告則對非營利機構(gòu)(民營)持謹慎態(tài)度，不過也提出讓其發(fā)揮“補充作用”。
改革難在人員
盡管竹立家教授認為，事業(yè)單位改革重點不是在裁減人員，但在改革過程的相當長時間里，冗員問題確是視線的焦點。與整體分類、給機構(gòu)“正名定分”較易形成共識相比，“改到難處是人員”。
據(jù)高書生參與的一個課題組調(diào)查顯示，以文化事業(yè)單位為例，人員分流首選的方式是提前退休和內(nèi)部離崗(提前退養(yǎng))。一般距法定退休年齡5年以內(nèi)或工齡30年以上的人員，都采取提前退休。而對不具備提前退休條件、但年齡又偏大的人員，則采取提前離崗的方式。其中提前退休在指導性文件國辦發(fā)[2003]105號文中并無規(guī)定，但不少試點單位還是用足了這項政策。
此外，備受推崇的人員分流方式叫做身份置換。一為“了斷式”，即“買斷工齡”，脫離關系，“拿錢走人”，另一類叫做“管理式”，從無固定期變成有固定期，“走人領錢”，屬用工制度改革。
高書生認為，身份換置換的成本巨大，單位所支付的經(jīng)濟補償金少則人均三五萬，多則十幾萬。而被置換人員的風險突出表現(xiàn)在未來的社會保障上，要繳納社會保險費，而事業(yè)單位人員此前未曾參與社會保險，以最重要的養(yǎng)老保險為例，“視同繳納”的年限有可能會被從零算起，具體由哪級財政“買單”并無剛性規(guī)定。
事業(yè)單位養(yǎng)老保險目前尚無中央層面上的具體方案。主流意見是與企業(yè)養(yǎng)老保險接軌，但一來將增加養(yǎng)老保險既有的“歷史欠賬”，二來轉(zhuǎn)制的“中人”和“新人”的養(yǎng)老待遇勢必低于轉(zhuǎn)制前。
此外，在“政事分開”的原則下，事業(yè)單位領導干部更比普通員工更多一份難處，即行政級別的取消頗為不易。
看到了河對岸
鑒于事業(yè)單位的龐雜、人員之眾且多為被視作中堅力量的專業(yè)技術人員和知識分子，事業(yè)單位改革進展之“慢”便在情理之中。再加上此前政府機構(gòu)改革和國企改革的若干經(jīng)驗教訓，如“精簡-膨脹”的怪圈、下崗人員引發(fā)的社會問題等，更使得這一改革頗為慎重。
在本世紀初的幾個相關課題中，對這項改革進展的評價有“連河對岸在哪里都還不大清楚”、“沒有總體目標”、“零敲碎打”等。2003年中共中央通過的《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》要求“繼續(xù)推進事業(yè)單位改革”，當時著重提到人事制度和養(yǎng)老制度。
不過，盡管一攬子方案尚未出臺，相關工作盡管緩慢卻一直在研究、試點之中，透過諸項配套改革的進展，大幕已在徐徐揭開之中。
據(jù)悉，2004年前后，中央有關部門即擬將事業(yè)單位人事制度、社會保障、分配制度、機構(gòu)編制、管理體制作為一個整體而配套推進。
在機構(gòu)編制方面，中編辦出臺《關于事業(yè)單位分類及相關改革的試點方案》(征求意見稿)前，浙江、江蘇、遼寧、山東等地即已先期研究部署。在該方案草案中，中編辦初步設想在東部、中部、西部地區(qū)分別選擇浙江、山西和重慶三省市作為試點地。
而人事部在去年推出的《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》，再加上今年擬報送國務院的《事業(yè)單位人事管理條例》以及十幾個配套文件在內(nèi)的制度規(guī)定，將逐步形成健全的管理體制、完善的用人機制和完備的法規(guī)體系。
去年6月，中央批準機關事業(yè)單位工資制度改革方案，人事部、財政部先后印發(fā)事業(yè)單位的相關方案和實施辦法，日前還要求加快進度，抓緊套改，爭取春節(jié)前兌現(xiàn)改革。
此次改革并非單純漲工資，在制度模式上旨在建立崗位績效工資制度，合理拉開差距，調(diào)動大家的積極性。同時，將績效工資總量與單位完成社會公益目標任務及考核情況相聯(lián)系，促進事業(yè)單位不斷提高公益服務的能力和水平，避免片面追求經(jīng)濟效益，忽視社會效益。
來自高層的信息可以令三千萬事業(yè)人定心的是，在和諧社會的大背景下，事業(yè)單位改革不會當成“甩包袱”。隨著公共服務體系的加強，事業(yè)單位的作用將更加突出。即便是利益的調(diào)整，也將在更加注重社會公平的原則下進行。
來源：?望新聞周刊
千島湖新聞網(wǎng) 責任編輯:王建才
